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⑨[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第84页。

关于教师惩戒权和学校惩戒权的区别，我国台湾地区学者李惠宗用了管教和惩戒两个概念，认为管教属教育的手段，惩戒则为追究责任之手段。由于中小学生还是未成年人，告知和听取陈述申辩的对象除了学生本人还应该包括学生家长。

管理关系中，行政权享受法的自由空间。另外，教育部《小学管理规程》第23条规定：小学对学生应以正面教育为主，肯定成绩和进步，指出缺点和不足，不得讽刺挖苦、粗暴压服，严禁体罚和变相体罚。由于大部分学校惩戒权是学校自有惩戒权，有赖于校规校纪的民主和科学地制定、明确而具体地表述，改变当前大部分校规校纪表述笼统模糊概括的现状是当务之急。范本具有引导作用，使教师行使惩戒权有章可循，也可以排除潜在的师生纠纷，但教师选择和创造惩戒形式的自由并不因此受到限制。为了解决不敢用和滥施体罚的两极化现象，[1]《惩戒规则》首先关注教师的惩戒权，其征求意见稿最早以《中小学教师实施教育惩戒规则》为名。

[32]〔美〕内尔达·H·坎尔布朗·麦凯布等：《教育法学——教师与学生的权利》，江雪梅等译，中国人民大学出版社2010年版，第221页。《教师法》第3条、第7条授权教师享有这一权力，法律授权的方式说明了这一权力本质上是公权力。被司法机关识别为国家政策载体并予以适用的规范性文件，大多是为回应政治、经济、社会等各方面的变化，应对各种具体问题所发布的决定和命令。

例如，地方国家机关能否在地方代表国家?其次，中央国家机关的范围仍然比较大，它包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、国家主席、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和国家监察委员会等。我国国家政策的制定主体只能是国家机关，且国家政策制定权的性质只能是行政权。[59]黄明涛:《最高国家权力机关的权力边界》,《中国法学》2019年第1期,第105页。[66]关于设区的市的地方性法规与省级政府规章的效力等级问题,立法法没有明确规定。

[49]在大陆法系，与公共政策相对应的概念是公共秩序或公序良俗,[50]它往往被认为是社会秩序得以构建的价值基础或者根本原则，因而常被视作维护法律、宗教、道德观念和社会准则的最后防线。2.语境前提：从西方到中国从词源来看，最早使用政策一词的中国人是梁启超。

例如，在某借款担保纠纷上诉案中，法院认为银行(被告)内部可以按国家政策核销呆账坏账，但这与其对外发生的民事法律关系无关。[38]综合来看，汉语中的政策与英文policy有直接的联系。我国行政诉讼法第53条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。例如，国务院制定的政策(包括以国务院办公厅名义制定的国家政策)通常优先于省级人民政府的政策。

1949年初，中共中央发布了《中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》。[23]涉及银行利率、不良金融债权处置、小产权房买卖、劳动关系、贷改投、外汇管制、债权转出资、房屋拆迁、烂尾楼处理、土地出让、福利彩票资金使用、农产品定价、公租房建设、农民工工资、物价政策、学区(位)房等具体事项。最高人民法院针对特定类型案件制定的司法政策，主要表现形式为意见和通知,国务院发布的针对民事关系的、具有一般适用性的规范性文件，主要表现形式为意见和决定。[43]参见前引[4],彭中礼文,第67页。

[56]参见金梦:《立法性决定的界定与效力》,《中国法学》2018年第3期,第150页以下。具体来讲，司法机关所认可的国家政策制定主体主要有国务院、[28]国务院行政机构、最高人民法院、[29]最高人民检察院等中央国家机关，以及地方人民政府、[30]地方司法机关、[31]地方人民政府的行政机构等地方国家机关，有时乡镇人民政府也被认为可以制定国家政策，但罕有法院将人大及其常委会制定发布的规范性文件视为国家政策的载体。

人们在日常生活中的一般观念和表达习惯，也影响着司法者对于国家政策的判断和识别。有些路线或方针会被写入行政法规或部门规章，有些则被写入规范性文件之中，以政策的身份存在。

[60]由宪法的上述规定及其规范逻辑来看，应当由最高国家权力机关行使的其他职权并不包括制定国家政策的权力。尤其是，要调整错综复杂的社会利益关系，离不开更为精细和灵活的制度工具，这就使国家政策广泛介入社会经济生活具备了必要性。该原则主要是为了处理好国务院行政机构制定的国家政策和省级人民政府制定的国家政策之间的关系。法律有时也将国家政策的变化视为某个行为合法的依据。国务院议事协调机构在获得国务院授权同意后可以制定国家政策。参见佟柔:《中华人民共和国民法通则简论》,中国政法大学出版社1987年版,第22页。

最高人民法院发布的《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释[2009]14号)对裁判文书如何援引法律法规作了具体规定。[6]三是对国家政策的内涵及其表现形式进行研究。

[12]前引[6],张红文,第145页。来源：《法学研究》2023年第6期。

国家政策即便没有直接规范公民、组织的权利义务，也会对他们的权利义务有实质影响。习近平指出：党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。

[10]蔡守秋认为，国家政策是国家管理国事的谋略，是有关管理国家的一切行为的准则。[13]唐德华主编:《民法教程》,法律出版社1987年版,第11页。第四，中国的法律体系和法律制度，是界定国家政策概念的逻辑场域。也有裁判文书将国家法律和党的政策并列提及,如表述为国家法律和党的政策始终保护农民依法取得的土地承包经营权(安徽省高级人民法院(2020)皖行终136号行政裁定书)。

在我国的法律文本中，不少法律条文使用了国家规定的表述。[46]根据《元照英美法词典》的解释，公共政策是被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本相关的原则和标准，该原则要求法院将一般公共利益与社会福祉纳入考虑的范围，从而使法院有理由拒绝承认当事人的某些交易或其他行为的法律效力。

这种现象在民法通则时代和民法典时代都比较常见。这些学者都认为国家机关是国家政策的制定主体，但对于国家机关的范围有不同看法。

从古代社会里法律与政策的混同，到近代社会中政策概念的诞生，再到现代社会中政策概念的普遍使用，法律的制定主体和政策的地位都发生了变化。[53]孔祥俊:《司法哲学与裁判方法》,人民法院出版社2010年版,第110页。

关键词: 国家政策 行政权 司法裁判 规范性文件 效力位阶 引言在我国，国家政策是一个十分常见的概念，其不仅深入到社会生活的各个角落,[1]也经常出现在法律文本中。由此来看,部门规章和地方政府规章也是中国法律体系的重要组成部分。因此，不妨从法律实践的维度观察国家政策概念的实际运用，并基于总结出的规律对法律实践范畴中国家政策的内涵和外延作进一步思考。第三，区分作为日常生活用语的国家政策与作为法律概念的国家政策，是界定国家政策概念的认知前提。

法律愈发展，法律术语就愈需明确其含义。第二，国家政策不能等同于政党政策。

[53]笔者认为，这种观点并不完全准确。成文法既包括罗马人民根据元老院长官(如执政官)的提议而制定的法律，也包括平民决议、元老院决议、皇帝的法令、长官的告示和法学家的解答，不成文法指的是习惯法。

[36]由此，议会等代议机关成为专职立法机关，而政府则作为法律的执行机关掌握着行政权力，这进一步凸显了法律现象与政策现象的差别。审查和批准权的行使主要是为了确认、审查、批准某个事项，其实质是行使监督权和行使重大事项决定权。